[열린세상] 합의제식 국정운영 필요하다/이덕연 연세대 헌법학 교수

‘오륙도 사오정’에서 시작해 지난봄 부장 승진의 의미와 배경을 풀어내던 녀석이 전화를 받은 것은 계곡물에 담가 놨던 소주 한잔하고, 막 끓어오르기 시작한 어죽을 한 술 뜬 때였다. 잠깐 다녀가야겠다는 사장님의 긴급호출이었다. 한밤중이 돼서야 돌아온 친구의 표정은 예상과 달리 득의양양이었다. 별것도 아닌 일로 휴가 망쳤다는 투덜거림이 오히려 명랑했고, 그래도 내가 없으니 뭔가 차질이 있는 것이 고맙고 반갑더라는 취지의 장광설이 한참이나 이어졌다.

엊그제 신임 교육부장관이 내정됐다. 사실상 공석 상태가 시작된 7월21일부터 치면 거의 한달 반 만이다. 부총리직으로 격상된 2001년 1월 이후만을 보면 약 9개월(전체는 약 14개월)이었던 평균 재임기간이 참여정부 들어서는 6개월도 채 안 된다. 관료들은 은근히 즐기고 있는 것 아니냐는 비아냥거림이 들리기도 하지만, 이 정도면 겁나는 상황이 아닌가? 설마 ‘백년대계’를 도모하는 그 큰 장관직과 그 누구든 장관이 있으나 없으나 별 문제가 없지는 않을 터이고, 오너가 아닌 월급쟁이들, 특히 공무원들에게 제일 민감한 부분이 ‘자리’인데 말이다.

대통령의 인사를 둘러싸고 말들이 많다. 야당과 언론은 그렇다고 하더라도, 대통령과 여당이 사사건건 갈등을 빚는 모습은 안쓰럽기조차 하다. 선거 참패의 충격에서 벗어나지 못하고 있는 여당은 국민 정서와 여론을 이유로 극구 반대하고, 청와대는 늘 적정한 인사라는 해명과 함께 장관 임명은 헌법상 대통령의 ‘고유권한’에 속한다는 명분을 제시하면서 강행하는 분란이 반복되고 있다.

그런데 장관 임명권이 대통령의 ‘고유권한’인가? ‘원래부터 특정한 대상 또는 주체에게만 주어져 있는’이라는 국어사전적인 뜻에 따르면 틀린 말은 아니다. 하지만 ‘고유권한’을 여당을 포함해 누구와도 협의할 필요도 없고, 어떤 견제도 받지 아니하는 독점권한이라는 의미로 사용하는 것이라면, 그것은 군주제 하에서라도 적절한 개념이 될 수 없다.

대통령 중심의 정부 형태에서 대통령 단임제는 ‘민주적 정당성과 권한 및 정치적 책임의 크기 간의 비례관계 유지’라는 민주주의 원리의 핵심 명령을 헌법 규범과 제도에 의해 담보하지 못한다. 많은 부분이 여당과 야당 간의 대립구도나 대통령에 대한 지지도 등의 유동적인 정치상황에 달려 있다. 인사권을 비롯한 대통령의 결정권한은 제도적으로 확정돼 있는데, 대통령의 권력자산과 정치적 책임의 주체로서의 위상은 임기가 지남에 따라 급격하게 위축되고, 결국 단임 대통령의 정치적 책임은 개인의 인격화된 책임과 역사에 대한 책임으로 변화된다. 국정운영의 공과에 대한 평가와 그에 따른 정치적 책임은 전적으로 여당의 몫이다. 또한 선거를 통해 확보한 민주적 정당성의 크기가 임기 중 계속 유지되기를 기대하는 것도 대개는 낙관적인 가정이고 희망사항일 뿐이다.

특히 이러한 현상은 요즘같이 집권 후반기에 대통령에 대한 지지율이 극히 저조한 상황에서는 더욱 심화되고, 이 경우 여당의 입장에서 선택할 수 있는 대안은 다음 두 가지뿐이다. 장관 등 요직에 대한 인사권을 포함해 권력을 공유하는 일종의 합의제식 국정운영 방식을 도모하거나, 아니면 책임의 단절과 분리를 위해 공조체계를 파기하는 것이다.

이러한 선택이 강요되는 정국이 헌법의 예상범위 안에 있는 것인지는 의문이지만, 어쨌든 현재의 정치 현실에 맞추어서 민주헌정제도의 운용방향을 고민해 보면 답은 자명하다. 국정의 안정성과 효율성만을 고려해도 전자가 더 나은 것은 물론이다. 더욱이 대통령 스스로 소위 레임덕을 언급하고 있는 상황이다. 필요하다고 판단하는 경우, 여당이 장관 인사와 관련해 적극 반대의견을 개진하거나 대안을 제시하는 것은 정치적 책임의 크기에 부합되는 당연한 권한지분의 행사다. 이에 대한 반박의 논거로 주장될 수 있는 헌법상 대통령의 ‘고유권한’은 없다.





이덕연 연세대 헌법학 교수