[지방시대] ‘주민참여 예산제’의 성공을 위하여/최진혁 충남대 자치행정학과 교수

대전시가 광역자치단체에서는 처음으로 2006년 11월 기본조례를 제정하고, 각 기관이 추천한 58명의 인사를 중심으로 시민위원회를 구성하면서 주민참여예산제 도입을 본격화했다. 이는 그동안 시 예산 편성이 시민의 관심사임에도 불구하고 폐쇄적인 관료적 의사결정 체제에 의해 시민과 괴리돼 있다는 판단이 작용한 데 따른 것이다. 시민들은 시가 예산 편성 및 집행권을 독점, 세금으로 운영되는 예산을 어떤 데에 어떻게 쓰고 있는지 알 수 없었다.

최진혁 충남대 자치행정학과 교수

대전시는 주민참여예산제를 통해 시민 참여, 예산 공개, 관리자 책임 원리를 구현하려 하고 있다. 즉, 예산운영 과정에 시민의 참여를 확대하고 관련 정보를 공개하고, 그 결과에 대해 공직사회가 전적으로 책임을 지는 것이다.

민선자치 10여년의 경험에 비춰 자치단체장과 지방의회의 인기 위주의 예산 편성에서 오는 과도한 예산 낭비나 지방재정의 비효율성을 극복하고자 하는 것도 이런 지방예산의 책임성을 확보하기 위한 맥락으로 이해할 수 있다.

짧은 시행 과정에서 대전시의 주민참여예산제 성과를 속단할 수 없으나 주민들의 다양하고 폭넓은 참여를 기반으로 정책 결정의 정당성을 확보할 수 있는 기틀을 만들었고, 시민사회와 공무원의 파트너십을 모색했다는 점에서 성공적인 거버넌스 구축과 운영의 가능성을 보여주고 있다. 그러나 주민참여예산제가 성공적으로 정착하기 위해서는 갖춰야 할 내용이나 요건들을 볼 때 갈 길이 먼 것은 사실이다.

주민참여예산제는 주민의 폭넓은 참여를 전제로 하는 것인데, 일반 시민은 예산분야의 전문지식이 부족하고 참여에 소극적일 수 있다. 생업 때문이다. 예산 과정에 참여하게 될 시민위원회가 그들의 결정으로 집행부와 의회에 대해 강제권을 행사할 수 없다는 점도 문제다. 형식적으로 흐를 가능성을 배제할 수 없다. 유권자인 주민들이 결정한 투자우선순위와 금액을 지방의회가 삭감하거나 조정하는 경우 양측이 자주 충돌하면 주민 대표성에 혼란을 야기할 우려도 있다. 주민예산참여제는 또 지역·집단이기주의와 인기영합주의에 의한 비효율적인 자원 배분으로 흐를 가능성이 크다. 특히 이해 관계에 있는 주민의 예산참여는 분배의 불균형을 더욱 심화시켜 갈등을 키울 수 있는 점이 있다.

게다가 지방의회의 고유 권한인 예산심의권을 침해하고 지방의회의 소극적인 태도를 야기할 수 있다는 논란을 불러올 수 있다. 기존 예산 편성보다 더 많은 과정을 소화해 내야 하는 까닭에 집행부 공무원의 적극적 지원활동을 기대하기 어려운 측면 또한 상존하고 있다.

주민참여예산제는 행정의 민주화(정치적 민주성)와 행정의 효율성(경제적 효율성)을 동시에 추구할 때 성공적일 수 있다. 정치적 민주성의 논리에 중점을 둔 예산 결정은 주민 대표성과 대응성은 높을지 모르나 자원의 효율적 배분과 동떨어질 수 있다. 반면 경제적 효율성의 논리에 매몰되다 보면 자원의 효율적인 배분은 가능할는지 모르나 주민 대표성은 낮게 돼 결국 책임 있는 재정 운영을 수행하는 데 한계가 있다.

이런 면에서 이제 막 걸음마를 시작한 대전시의 주민참여예산제도가 정착하려면 시장과 집행부 간부 공무원 및 관련 공무원들의 지원이 절실하다. 제도의 필요성을 깊이 깨닫고 주민이나 시민참여예산위원회를 적극 돕는 일을 마다하지 말아야 한다.

지역 주민에게 예산 편성의 결정권이 주어질 때 의사결정 지연과 업무부담 가중이라는 부정적인 견해보다 예산운영의 성과가 훨씬 더 크다는 사실을 잊지 말고 시민들에게 다양한 참여기회를 제공하는 데 소홀함이 없어야 한다.

최진혁 충남대 자치행정학과 교수