금융개혁의 초점 중앙은행(눈높이 경제교실)

◎정부와의 관계/중립적 통화·은행정책 싸고 줄다리기/정치적 영향 배제… 재정·산업정책과 조화 긴요

중앙은행은 화폐발행과 통화신용정책을 정치권의 영향력으로부터 격리하기 위해 설립된 기관이다.따라서 중앙은행에 제기능을 다할 수 있도록 하기 위해서는 정부가 중앙은행에 간여하는 일이 있어서는 안될 것이다.그렇다고 해서 중앙은행이 정부와 동떨어진 별개의 기관으로 운영될 수는 없다.왜냐하면 중앙은행이 수행하는 통화신용정책과 정부가 수행하는 다른 경제정책(재정정책,산업정책 등)은 서로 조화를 이루어야만 소기의 정책목표를 잘 달성할 수 있기 때문이다.

이와 같은 이유에서 대부분의 나라에서는 중앙은행과 정부 사이에 정책조화나 정책책임을 위한 연결장치를 마련해 두고 있다.한국은행의 금융통화운영위원회와 같은 중앙은행의 합의제 정책결정기구 구성원을 행정부의 수반인 대통령이 임명하고 그 회의에 행정부처 고위관료가 출석하여 발언할 수 있게 하는 것이 대표적인 예다.중앙은행이 내린 결정에 대해 이의를 제기하거나 그 결정을 연기하도록 요구할 수 있는 권한을 정부에 부여하고 있는 나라도 있다.중앙은행과 정부 사이의 연결장치는 나라에 따라 상당한 차이가 있으며 이러한 연결장치의 강도는 그 나라 중앙은행의 독립성이 어느 정도인지를 판단할 수 있게 하는 근거가 된다.

우리나라의 경우는 현행 한국은행법에서 정부가 한국은행에 대해 간여할 수 있는 장치를 많이 두고 있다.정책결정기구인 금융통화운영위원회의 의장을 재경원장관이 맡고 있으며 대통령에 의해 임명되는 7인의 임명직 금통위원중 5인을 행정부처 장관이 추천하도록 되어 있다.또한 한국은행 총재도 재경원장관이 추천하여 임명하도록 되어 있다.여기에다 재경원장은 금통위 의결사항에 대한 재의요구권,금통위에 대한 단독 의안제의권,한국은행 정관변경 승인권,한국은행 업무검사권 및 한국은행 감사임명권까지 보유하고 있다.그 결과 한국은행은 지금까지 통화신용정책이나 은행감독을 중립적·자율적으로 수행하는 데 큰 제약을 받아왔으며 이 때문에 우리나라에서는 중앙은행을 독립시켜야 한다는 주장이 여러차례 제기되었다.최근 금융개혁 문제가 과거 어느 때보다도 활발하게 논의되고 있는데 중앙은행의 독립성 보장과 관련해서는 위에서와 같은 한은법상 정부와의 연결장치들을 어떻게 정비해야 하는지가 관심의 초점이 되고 있다.

◎어떤 곳인가

중앙은행은 한 나라 금융제도의 중심이 되는 은행으로 화폐를 발행하고 화폐의 양을 알맞게 조절하는 것을 주된 기능으로 하는 기관이다.경제와 화폐를 사람의 인체와 혈액에 각각 비유한다면 중앙은행은 심장과 같은 존재다.

○화폐발권·통화신용정책 기능 수행

오늘날 세계 각국에는 거의 예외없이 중앙은행이 설립되어 있다.미국의 연방준비제도,영국의 영란은행,독일의 연방은행,프랑스의 프랑스은행,일본의 일본은행 등이 그 예다.우리나라도 중앙은행으로 한국은행을 두고 있다.한국은행이 발행하는 한국은행권은 대한민국의 유일한 화폐로 사용되고 있다.

여기서 우리는 중앙은행이 행정부처가 아닌 ‘은행’이면서도 정부의 권한에 속하는 기능을 수행하는 미묘한 존재라는 사실에 주목할 필요가 있다.화폐를발행하는 기능(발권기능)과 화폐의 양이나 흐름을 정책적으로 조절하는 기능(통화신용정책기능)은 중요한 국가기능 중의 하나임이 분명하다.그러나 대부분의 나라는 행정부처와 별도로 중앙은행을 설립하여 이러한 기능을 담당토록 하고 있다.그렇다면 발권기능과 통화신용정책 기능을 정부가 직접 관장토록 하지 않고 중앙은행에 맡기고 있는 이유눈 무엇일까.그것은 역사적 경험을 통해 정부가 발권기능을 가지면 이를 남용함으로써 물가불안이 초래될 우려가 크다는 점이 널리 인식되었기 때문이다.

○‘발권 남용 방지’위한 제도적 기관

오늘날과 같은 민주주의 정치체제하에서 집권당에 의해 임명되는 행정부 고위관료는 선거에서의 승리를 위하여 국민의 인기를 쉽게 얻을 수 있는 경기부양이나 성장촉진과 같은 정책에 집착하는 성향을 갖게 마련이다.이와 같은 속성을 가진 정부에게 발권기능을 맡길 경우 정부는 경기부양 등에 필요한 재원을 세금을 더 거두는 것보다 정치적 부담이 훨씬 작은 화폐발행에 의존하려 할 것이다.화폐를 과다하게 발행하게 되면 단기적으로는 생산이나 고용이 빠르게 늘어날지 모른다.그러나 중장기적으로는 이러한 효과는 소멸하고 인플레이션이라는 부작용만 남게 된다.

요컨대 중앙은행이란 화폐가치를 지키기 위해서는 발권기능을 정부가 담당하기보다 정치권의 영향을 받지 않는 독립된 기관에 맡겨야 한다는 생각에서 고안된 인류예지의 산물이다.

◎역할 및 기능 변천

현대국가에서 중앙은행이 하고 있는 일은 몇몇 나라를 제외하고는 대동소이하다.따라서 우리나라의 중앙은행인 한국은행이 무슨 일을 하는 지를 살펴보는 것으로 중앙은행의 보편적 역할과 기능을 충분히 이해할 수 있을 것이다.

○통화 가치 유지·은행 운영 관리 감독

먼저 한국은행은 국민경제가 건실하게 발전할 수 있도록 화폐가치를 안정시키고 은행 및 신용제도가 잘 운영되도록 하는 것을 목적으로 하고 있다.이러한 설립목적 하에 한국은행은 다음과 같은 여러 가지 기능을 수행하고 있다.①발권은행으로서 법정화폐인 한국은행권과 주화를 발행한다.②은행의 은행으로서 상업은행을 상대로 예금을 받고대출을 해 준다.특히 상업은행들이 일시적으로 자금이 부족하여 예금인출 요구에 응하지 못할 상황에 처할 경우 긴급자금을 지원하기도 하는데 중앙은행의 이러한 기능을 최종대부자 기능이라 한다.③정부의 은행으로서 국고금을 받고 내주며 정부가 자금이 부족할 때에는 대출을 해주기도 한다.④각종 정책수단을 활용하여 화폐의 양과 흐름을 조절하는 통화신용정책을 수립·집행한다.⑤상업은행의 경영건전성이 유지될 수 있도록 이들을 지도·감독한다.⑥경제주체간의 채권·채무관계를 마무리하는 지급결제가 안전하고도 효율적으로 이루어질수 있도록 관련 제도를 운영·관리한다.⑦그밖에 외환관리,대외지급 준비자산의 보유·운용,경제조사 및 통계편제 등의 업무를 수행한다.

그런데 중앙은행의 역사가 오래된 선진국의 경우 중앙은행이 위와 같은 역할과 기능을 처음부터 수행한 것은 아니다.중앙은행의 근대적 기능은 오랜 세월동안 점진적인 진화과정을 거쳐 정립된 것이다.중앙은행 기능의 변천과정을 보면 먼저 17세기 후반부터 설립되기 시작한 초기의중앙은행은 지금과 같은 국가기관이 아니라 민간 상업은행인 경우가 대부분이었다.당시의 중앙은행은 정부가 재정활동을 하는데 돈이 부족할 경우 이를 지원해 주는 대신 은행권의 발행에 있어 특혜를 받았다는 점을 제외하고는 다른 은행들과 크게 다르지 않았다.그러다가 19세기 중반부터 국가의 지원과 보호하에 중앙은행의 발권기능 독점이 급속히 진전되었다.발권력을 독점한 중앙은행은 이를 바탕으로 금융시장 전반에 막강한 영향력을 행사할 수 있게 되었으며 그 과정에서 근대적 중앙은행의 기능을 차례로 뿌리내리게 되었다.

○19세기 금본위제 붕괴뒤 국가기관화

특히 1930년대 초 화폐발행 규모를 금 보유량과 연계시켜온 금본위제도가 무너지고 관리통화제도로 이행한 것은 중앙은행이 국가기관으로 발전하는 결정적 계기가 되었다.즉 무제한적 화폐발행이 가능한 관리통화제도 하에서는 화폐가치의 붕괴위험이 언제나 잠재하기 때문에 발권기능을 수행하는 중앙은행의 국민경제적 중요성이 한층 높아지게 된 것이다.

◎선진국의 경우

세계 각국의 중앙은행은 나라에 따라 경제·사회·문화적 환경이 다른 만큼 그 기능이나 운영면에서 조금씩 차이가 있다.

○독·미선 정부의 간섭여지 일체 없애

먼저 독일의 연방은행은 세계에서 독립성이 가장 강력하게 보장되어 있는 중앙은행이다.독일은 연방은행의 독립적 지위가 헌법에 명시되어 있어 정부가 어떠한 형태의 지시나 간섭도 할 수 없다.미국의 중앙은행인 연방준비제도도 독립성이 강한 중앙은행으로 꼽힌다.미국의 경우 중앙은행이 헌법상 기관은 아니지만 헌법에서 의회가 가지도록 명시한 통화금융정책권한을 의회가 중앙은행에 위임하고 있기 때문에 중앙은행이 정부로부터 간섭을 받을 소지가 없다.영국,프랑스 및 일본의 경우 과거에는 중앙은행의 독립성이 상대적으로 취약하였다.그러나 프랑스는 1993년에,일본은 금년에 관련법을 각각 개정하여 프랑스은행과 일본은행의 독립성을 대폭 강화하였다.

○불은 은행감독권 특별위원회서 보유

한편 각국의 중앙은행은 은행·신용제도를 건전하게 유지하는 일을 물가안정에 버금가는 임무로 인식하여 어떤형태로든 은행에 대한 감독기능을 수행하고 있다.주요 선진국의 예를 보면 우선 미국의 연방준비제도는 연방준비제도에 가입한 은행과 은행을 자회사로 두고 있는 지주회사들을 감독·검사하는 권한을 가지고 있다.영란은행의 경우는 은행을 포함한 모든 예금수취금융기관에 대해 독점적인 감독기능을 수행하고 있다.독일에서는 은행감독권이 독립된 정부기관인 연방은행 감독청에게 부여되어 있으나 연방은행감독청은 은행감독에 관한 중요사항 결정시 연방은행과 사전합의 또는 협의하도록 의무화되어 있다.또한 연방은행은 자체적으로 은행감독부서를 설치하여 은행들의 영업보고서를 분석하는 등 일부 감독업무를 독자적으로 수행하고 있다.프랑스의 경우는 은행감독권이 독립된 특별위원회에 주어져 있으나 동 위원회의 사무국이 프랑스은행 내에 설치되어 있으며 중앙은행 직원이 실무를 담당하고 있다.<장병화 한은 조사1부 부부장>