예산편성 기능분권화 시급하다/김신복 서울대 교수(정경문화포럼)

◎기획원서는 부문별로 적정규모 배정만/항목조정권한 각부처의 자율에 맡겨야

제6공화국이후 사회 각 분야의 민주화·자율화 추세에 부응하여 행정기능도 그러한 방향으로 괄목할만한 변화가 있었다.종래에는 상급기관으로부터 승인을 받던 사항들이 보고제로 전환되었는가 하면 절차가 대폭 간소화된 사항들이 상당히 많다.특히 지방자치제 실시이후 중앙부처의 많은 권한과 업무가 지방정부에 이양되었다는 사실은 널리 알려진 바와 같다.민간부문에 대해서도 과거에는 행정기관이 직접 인허가를 하거나 재정지원을 했지만 현재는 협회 등에 이관하여 자율적으로 운영해 나가도록 위임한 기능들이 적지않다.이러한 행정의 자율화 추세속에서도 중앙행정기관의 예산편성 및 집행에 대한 규제만은 전혀 완화되지 않은채 경제기획원 예산실이 절대적인 권한을 행사하고 있다.

정부가 예산을 편성하여 확정될 때까지의 과정은 매우 복잡한 단계를 거쳐 국회의 의결로 종료된다.경제기획원은 예산안편성지침을 작성하여 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻은다음 3월말까지 중앙관서의 장에게 시달한다.이를 토대로 각 부처에서는 기획관리실 주관으로 각 하부조직과 산하기관으로부터 예산요구 자료를 취합하여 부처 전체의 예산요구서를 작성한 다음 장관결재를 얻어 경제기획원에 제출한다.취합된 예산요구 내역은 실·국장이나 장·차관 선에서 삭감·조정하여 부처 나름이 예산안을 작성하는데 그 규모가 전년도에 비해 1.5배 내지 2∼3배에 달하는 것이 보통이다.

이렇게 제출된 예산요구서는 6월 초부터 4개월에 걸쳐 경제기획원 예산실의 사정을 거쳐 정부전체의 예산안이 편성된다.이 과정에서 예산실은 각 부처의 요구를 최대한 부정하고 삭감하고자 하는 입장을 취하며 항목 하나하나의 타당성과 액수를 따져 예산안에 반영할 것인지를 결정짓는다.

현실적으로 대부분의 정책이나 사업들은 예산이 확보되지 않으면 추진이 불가능하다.그러므로 각 부처가 아무리 전문적인 검토와 정책적 판단을 거쳐 계획과 예산안을 작성했다고 하더라도 예산실 실무자 선에서 삭감해버리면 폐기될 수 밖에 없는 것이다.따라서극단적으로 말하면 현재와 같은 예산편성 과정속에서는 각 부처의 정책결정자가 장·차관이 아니라 예산실의 담당자들인 셈이다. 물론 예산 사정단계에서 예산실의 직원들은 해당 부처의 기획예산담당관이나 주무담당자들과 협의를 거치는 것이 관례이다.그러다보니 각 실국이나 산하기관의 모든 부서가 자기소관 예산의 확보를 위해 직접 예산실 당국자들을 상대로 설명 또는 호소를 하고 이른바 로비를 해야 하는 경우가 많다.이 과정에서는 합리적 근거이외에 개인적 친분이나 압력,또는 회유가 적지않게 작용할 것이라는 점은 예상하기 어렵지 않다.그러한 호소와 압력은 실무자 선에서 뿐아니라 장·차관선까지 여러수준에서 이루어진다.하지만 선진국의 경우처럼 전문가들을 초빙한 공개적인 청문회 등을 갖는 경우는 전혀없이 순전히 개별적인 접촉에 의존하고 있는 것이다.

정부의 예산안은 국회의 심의·의결을 거쳐 확정된다.그러나 과거 10여년동안 정부가 제출한 예산규모가 국회에서 삭감된 실적은 0.5% 정도에 불과하였다.결국 실질적으로는경제기획원의 예산편성과정에서 거의 확정되는 셈이며 예산실은 그만큼 결정적인 권한을 행사하고 있는 것이다.

정부의 재원은 한정되어 있고 각 부처의 예산요구는 엄청나게 많은 상황에서 그 타당성을 검토하여 예산을 배분하고 세출이 세입과 균형을 이루도록 조정하는 역할은 절대로 필요하다.그렇지만 예산실이 모든 기관의 모든 정책이나 사업에 관해서 전문적 평가를 한다는 것은 불가능할뿐 아니라 불합리하다고 본다.예산실에서는 부처별 또는 부문별로 적정예산 규모를 배분하는데 그치고 그 범위내에서 구체적인 항목과 예산액은 각 부처나 기관단위에서 조정할 수 있도록 분권화·자율화 해야 할 것이다.이와함께 확정된 예산의 세항 또는 목간의 전용권도 경제기획원 장관으로 부터 각부 장관및 지방자치단체장에게 위임하는 것이 바람직하다.

다행히 차기 대통령은 공약한대로 행정개혁위원회를 설치하여 비효율적인 행정조직 및 제도 개혁에 착수할 것으로 보인다.다루어야 할 문제가 많겠지만 예산편성 기능의 분권화는 가장 시급히 추진되어야 할과제라고 믿는다.